4 giugno 2020 - 20:05
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Diritto allo sciopero

Dall'autoregolamentazione alla legge

Forse qualcuno si è chiesto a quando risalga la questione “sciopero nei servizi pubblici essenziali”, e chi ha coniato questa espressione che da molti anni è fonte di dibattito.
Come è noto, con l’ingresso dell’art.40 della Costituzione, si verificò una particolare e contraddittoria situazione nel nostro ordinamento: l’affermazione costituzionale dello sciopero come diritto e la contestuale vigenza di norme penali repressive dello stesso risalenti al periodo fascista (il Codice Rocco, infatti, negli artt. 506 e 512 ed in particolare  negli artt. 330 e 331, sanzionava con durezza i delitti di sciopero e di serrata).
In mancanza di una legge che potesse disciplinare il diritto di sciopero, ed in mancanza di una tempestiva abrogazione delle norme fasciste che includevano lo sciopero tra le forme di reato, l’ordinamento ha demandato sia alla Corte Costituzionale che al giudice ordinario, il compito di adattare le vecchie norme di carattere penale e di definire le modalità dell’esercizio del diritto di sciopero.
Gli orientamenti della Corte, volti a ridefinire l’orizzonte penale e ad indicare contemporaneamente le modalità dello sciopero legittimo (es. sentenza 29/60), nonché lo studio volto a stabilire quali manifestazioni di lotta far rientrare nel concetto di sciopero, e l’individuazione dei limiti esterni attinenti alle modalità di esercizio dello stesso nonché ai suoi scopi (il limite si ravvisava nella “comparazione tra l’interesse da tutelare con lo sciopero e gli altri interessi aventi pari o maggiore rilievo costituzionale), condussero la stessa ad introdurre la distinzione tra “servizi pubblici” (nei quali lo sciopero poteva essere legittimamente esercitato) e “servizi pubblici essenziali” nei quali lo sciopero era ancora penalmente sanzionabile.
L’elaborazione del concetto di servizio pubblico essenziale, ha mosso i suoi primi passi attraverso questo accurato e faticoso lavoro svolto dalla Corte. La prima volta che tale organo si pronunciò sull’argomento, fu la sentenza n. 46 del 1958, a cui diedero seguito la sentenza n. 31 del 1969 in cui la Corte dichiarò che “…pur spettando al giudice il compito di valutare l’essenzialità del servizio, sfugge al suo potere l’individuazione dell’insieme delle prestazioni indispensabili di cui bisogna garantire la continuità in caso di sciopero….l’esigenza di realizzare le finalità ricollegabili all’erogazione di servizi di preminente interesse generale, non richiede necessariamente e sempre l’esclusione dall’esercizio di sciopero di tutti i preposti, potendo risultare sufficiente, almeno per alcuni di essi, consentire l’esercizio stesso in una misura tale da assicurare almeno un minimo di prestazioni…”.
In mancanza di una legge che ne regolasse le modalità di attuazione, il settore dei servizi pubblici essenziali, venne escluso dal godimento anche parziale di tale diritto.
La sentenza della Corte Costituzionale 222/ 1976, diede l’impronta decisiva all’elemento dell’essenzialità: la Corte, infatti, stabilì che non la totalità dei servizi dovessero essere riconosciuti come ugualmente indispensabili per la collettività.
Distingueva tra servizi dotati del requisito dell’essenzialità per la collettività ( e quindi non suscettibili di riduzione o sospensione in caso di astensione collettiva), e quelli non necessari per il cittadino. In tale sentenza la Corte considerò essenziali i servizi in ragione del preminente interesse generale che soddisfano.
Disciplinare lo sciopero nei servizi pubblici essenziali, non fu un compito facile. Tutte le pronunce della Corte evidenziarono la necessità (successivamente palesata dalla l.146/90), di salvaguardare il nucleo degli interessi assolutamente preminenti (diritto alla salute, alla vita, ecc.) rispetto a quelli collegati all’autotutela di categoria
Era però necessario garantire a tutti i lavoratori quel diritto affermato dall’art. 40, senza operare una discriminazione tra gli stessi. Non occorreva e non si poteva escludere il diritto di sciopero nei settori ritenuti essenziali; era sufficiente limitarne e disciplinarne l’esercizio.
Si può quindi sostenere che la disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, è stata il frutto di un’attività sostitutiva della Corte Costituzionale, la quale ha curato una materia che, secondo il dettato dell’art.40, sembrava riservata alla legge ordinaria.
Ma non va dimenticato, che il problema fu affrontato ed ampiamente dibattuto, anche dagli stessi sindacati confederali negli anni ’70.
Questi ultimi, consapevoli del forte disagio provocato all’utenza in occasione di scioperi effettuati in alcuni settori nevralgici della vita del Paese (primo tra tutti il settore dei trasporti), giunsero ad un progetto di autoregolamentazione dell’esercizio del diritto di sciopero.
Nel 1979, in un convegno sull’autoregolamentazione, la UILTRASPORTI presentò una ipotesi di autoregolamentazione contenente nove punti.
Tale convegno, rappresentò una tappa fondamentale per il diritto di sciopero.
Il sindacato, e per prima la UIL, cominciò a gestire lo sciopero nei servizi pubblici essenziali in modo nuovo, tenendo presenti due obiettivi: il rispetto dei diritti dell’utenza ed il rispetto dei diritti dei lavoratori.
La proposta della UIL fu esposta dal Segretario Nazionale della Uiltrasporti, Gianni Salvarani.

1) La individuazione di effettiva rappresentatività delle controparti sociali.
Nel settore dei trasporti, vista la molteplicità delle controparti e le molte interconnessioni fra pubblico e privato, la UIL chiede che venga innanzitutto accertata la rappresentatività delle controparti. Si richiede anche un chiarimento sul ruolo dei sindacati autonomi.

2) Tempi nei quali si possa conseguire l’intesa e l’eventuale articolazione delle fasi del confronto.
Su tale punto, si ritiene necessario un iter ed una articolazione per fasi del confronto vertenziale e sociale, investendo tutte le controparti per i diversi interessi di cui sono portatrici nelle singole vertenze. In tal modo, anche per le controparti del sindacato, si arriverà a determinare un codice di comportamento che le obblighi politicamente ad essere coinvolte con dirette responsabilità, nelle vertenze stesse. E’ infatti inutile che il sindacato si autoregoli, senza una corrispondente responsabilità per le controparti.
Inoltre, la UIL, rifiuta ogni forma di arbitrato.

3) La chiara indicazione delle strutture del sindacato competenti per la proclamazione, sospensione o revoca dello sciopero.
Si propone di accentuare la prassi del coinvolgimento pieno e consapevole dell’intero movimento sindacale quando le lotte delle categorie interessino gli utenti in genere e gli altri lavoratori in particolare.

4) La possibilità propria e disponibilità altrui, per usare mezzi di informazione in grado di raggiungere il massimo degli utenti e la pubblica opinione.
In tale punto viene presentato un delicato problema: l’informazione all’utenza.
Al fine di correggere ed evitare storture, strumentalizzazioni e disinformazione sugli scioperi, la UIL ritiene necessario che il sindacato acceda ed utilizzi tutti gli strumenti di informazione e di divulgazione di cui si servono anche le aziende.

5) I tempi di preavviso nelle azioni.
Proclamazione ed effettuazione dello sciopero, dovranno essere distanziate da un “congruo” lasso di tempo. Tale lasso di tempo potrà essere diverso fra categoria e categoria di lavoratori anche se di uno stesso settore. C’è comunque bisogno di stabilire un minimo comune denominatore per tutti.

6) La garanzia di mantenimento dei servizi essenziali e la considerazione dei periodi temporali nei quali esercitare il diritto di sciopero.
Mantenimento dei servizi essenziali, salvaguardia degli impianti e delle merci deperibili. Particolare attenzione dovrà essere accordata ai collegamenti con le isole.
Saranno fissati periodi dell’anno e della giornata nei quali le lotte saranno contenute od escluse.

7) Forme di lotta ed articolazione degli scioperi.
Esclusione dello sciopero ad oltranza, dello sciopero bianco e degli scioperi a singhiozzo.

8) Gli strumenti di verifica e di confronto sull’inizio, prosecuzione, sospensione o revoca della lotta stessa.
La Uiltrasporti sostiene che “oltre ai tradizionali mezzi di verifica e di confronto con e fra i lavoratori, che devono essere confermati, occorre ricercare nuovi modi e mezzi di coinvolgimento della opinione pubblica e di tutti i lavoratori sui problemi delle categorie fornitrici di servizi”.

9) L’adozione di nuove misure atte per il funzionamento dei servizi.
Nei casi di forme esasperate di conflittualità, definire una serie di misure per la reperibilità e l’esenzione dei lavoratori, escludendo l’ipotesi della precettazione in quanto strumento incapace di risolvere i problemi.
La proposta ricalca quello spirito di alta responsabilità politica e sociale di cui la UIL da sempre è detentrice.
Con tale proposta, la UIL offre una risposta alla mancata attuazione dell’art.40.
L’autoregolamentazione del diritto di sciopero nel settore dei trasporti, ne è la testimonianza concreta.
Federico Mancini, allora membro del Consiglio Superiore della Magistratura, nonché Ordinario di diritto del Lavoro all’Università di Bologna, dichiarava: “Va considerata con grande attenzione la proposta della UIL. Solo individuando e praticando forme reali di integrazione tra i diversi, ma non necessariamente inconciliabili interessi coinvolti nelle lotte sindacali, il sindacato può, da una parte, conservare e rafforzare la sua autonoma capacità di intervenire sull’insieme dei rapporti che legano i lavoratori alla società ed alla economia e, dall’altra, la collettività può sentir garantire le proprie fondamentali esigenze vedendo così nella presenza politica e nella iniziativa rivendicativa del movimento sindacale, non un turbamento dell’ordinato svolgersi della vita sociale, bensì’ un fattore di stimolo e di evoluzione dell’assetto sociale”.
Nello stesso anno, Giorgio Benvenuto, Segretario Generale UIL, si pronunciava sulla “necessità di una autoregolamentazione”, anche se “nessuna iniziativa regolamentatrice del diritto di sciopero potrà mai risultare in grado di offrire positivi risultati, in assenza di una controparte politico-governativa capace di adottare programmi riformatori validi ed idonei ad incidere profondamente sulle cause più remote delle tensioni sociali e delle distorsioni economiche tuttora esistenti”.
Nel 1983, viene redatto il primo vero codice di autoregolamentazione (legge quadro sul pubblico impiego).
Risale al 16 luglio del 1984, il Protocollo SINDACATI-AZIENDE-GOVERNO, volto ad autoregolamentare lo sciopero nel comparto dei trasporti.
E’ datato 1986 il Protocollo stipulato tra Governo e le Confederazioni CGIL-CISL-UIL, in cui le parti dichiaravano di “…garantire ai cittadini, anche in presenza di controversie, la possibilità di usufruire dei servizi pubblici essenziali, nel quadro di una sempre maggiore attenzione alle esigenze della collettività”.
Ma i codici di autoregolamentazione, non riuscirono a conseguire lo scopo sperato. Si cominciò quindi ad avvertire la necessità di dar vita ad una legge concreta ed organica.
Necessità sentita soprattutto alla fine degli anni ’80, quando diviene opinione comune l’impossibilità sociale di sopportare le conseguenze dello sciopero sullo svolgimento di una molteplicità di servizi.
In questi anni, le confederazioni CGIL-CISL-UIL, cominciarono a considerare in tutta la sua portata, l’esigenza di arrivare ad una legge che disciplinasse le astensioni dal lavoro nei settori nevralgici per la società.
Nel 1986 si tenne una Tavola Rotonda organizzata dalla Fondazione Nenni, a cui parteciparono ministri, sindacalisti dello spessore di Giorgio Benvenuto, Ottaviano Del Turco, Luciano Lama, nonché il Senatore Gino Giugni (oggi Presidente della Commissione di garanzia). Sul tema del diritto di sciopero, furono raccolte anche le opinioni degli utenti, grazie ad un sondaggio in cui si evidenziò la forte ostilità dei cittadini nei confronti di tale strumento.
CGIL-CISL-UIL, prepararono una proposta di legge, che presentarono nel 1988 alle Commissioni Lavoro e Affari costituzionali del Senato.
Il Parlamento mise fine alla carenza durata quaranta anni, emanando nel 1990, la legge 146.
I settori a cui veniva applicata la legge erano e sono:

  • la sanità;
  • l’igiene urbana;
  • la protezione civile;
  • la raccolta e lo smaltimento di rifiuti;
  • le dogane, limitatamente al controllo su animali vivi e su merci deperibili;
  • l’approvvigionamento di energia, risorse energetiche e beni di prima necessità;
  • giustizia;
  • protezione ambientale;
  • vigilanza su beni ambientali;
  • trasporti pubblici, autoferrotranviari, ferroviari ed aerei;
  • trasporti marittimi, limitatamente al collegamento con le isole;
  • assistenza e previdenza sociale;
  • credito, limitatamente all’erogazione di quanto necessario al soddisfacimento delle esigenze di vita;
  • istruzione pubblica, dalla scuola materna all’università;
  • poste e telecomunicazioni;
  • informazione televisiva pubblica.

Il tessuto della legge presentava però molti punti di criticità: la mancanza di obbligatorietà di misure di raffreddamento e di decongestione dei conflitti e la presenza di un apparato sanzionatorio inefficace e discriminatorio a causa di sanzioni solo a carico di sindacati e dipendenti.
Da ultimo, una modifica alla legge 146/90: la legge di riforma 83/2000.
Si è trattato di una legge molto attesa dagli utenti dei servizi pubblici essenziali.
Tra le tante novità che caratterizzano la riforma, emergono:

  • un rafforzamento delle funzioni della Commissione di garanzia
  • l’estensione delle regole anche ai lavoratori autonomi, professionisti ed ai piccoli imprenditori attraverso l’adozione di codici di autoregolamentazione
  • l’obbligatorietà dell’inserimento delle procedure di raffreddamento e conciliazione e la loro effettiva applicazione
  • i c.d. tetti massimi o minimi di servizio che devono essere garantiti (50% delle prestazioni ed 1/3 del personale normalmente utilizzato)
  • la rarefazione oggettiva (rispetto di un intervallo minimo tra la effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo)
  • la specificazione di revoca illegittima
  • inasprimento del sistema sanzionatorio

Le esigenze di difesa dei diritti dell’utenza, hanno giocato un ruolo fondamentale nel giustificare l’adozione di una disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali ed hanno costituito la cornice ideologica del confronto politico e tecnico sulle linee della nuova legge.